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　　戶籍制度改革2014

　　義項指多義詞的不同概念，如李娜的義項：網(wǎng)球運動員、歌手等;非誠勿擾的義項：馮小剛執(zhí)導(dǎo)電影、江蘇衛(wèi)視交友節(jié)目等。 查看詳細規(guī)范>>

　　1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。中國按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。城鄉(xiāng)戶籍制度是在我國被普遍批評的一種具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國的計劃經(jīng)濟時期，同時也被認定為是“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。對于戶籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規(guī)模起步。同時它也是近年來眾多改革領(lǐng)域中，改革目標(biāo)方向路徑認識最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動力的一個制度。中央政法工作會議上講，三年之內(nèi)完成戶籍制度改革，其實是完全可以做到的。

　　2014年7月30日，中國戶籍制度改革方案得以面世，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。

　　制改綜述

　　戶籍制度是一項基本的國家行政制度。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益，以個人為本位的人口管理方式。當(dāng)代中國的戶籍制度是計劃經(jīng)濟體制的最深印痕，已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的桎梏，迫切需要進行改革，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。

　　改革戶籍制度對適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，全國各地正結(jié)合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。

　　2013年1月7日召開的全國政法工作電視電話會議上，戶籍制度改革被列為2013年四項重點工作之一。戶籍制度改革是當(dāng)前備受關(guān)注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計劃經(jīng)濟體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，適應(yīng)國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進人才資源配置市場化，確保中國經(jīng)濟長期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當(dāng)前，全國各地正結(jié)合本地實際，加快戶籍管理制度改革步伐。

　　制度弊端

　　1、削弱了經(jīng)濟要素的自由流動，阻礙了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場，“城市關(guān)門”現(xiàn)象出現(xiàn)，抑制了勞動力、人才的自由流動。

　　2、阻礙了城市化進程，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙，不利于我國農(nóng)業(yè)人口城市化順利進行。我國城市發(fā)展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實現(xiàn)社會需求，使城市自我調(diào)節(jié)控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。

　　3、遏制了消費市場的進一步發(fā)展。目前有數(shù)千萬農(nóng)村人口在城市打工，處于流動狀態(tài)。然而，由于他們不具備城市永久居民身份，工作預(yù)期不穩(wěn)定，其消費行為并沒有城市化。

　　4、加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會分化。與住房、消費(如購車)、教育、社會保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

　　5、不能對中國的人口流動進行有效的管理。中西部地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分人有籍無戶，農(nóng)村“空殼”現(xiàn)象較為突出。很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民，完全不從事農(nóng)業(yè)，卻仍然是農(nóng)業(yè)戶口;同時也有很多來自農(nóng)村的居民在城市工作，卻無法獲得非農(nóng)業(yè)戶口。

　　6、戶口管理使中國公民具有不同身份。如果某人生活在非本人戶口所在地，那么他將被視為外來人口，享受不到該地的各種福利，以及充足的就學(xué)和就業(yè)機會，這也是當(dāng)前戶口管理所受非議最多的方面。

　　新制內(nèi)容

　　戶籍制度改革是繼20世紀(jì)80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一次“解放”農(nóng)民的革命。 戶籍制度改革的內(nèi)容，是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等。

　　改革方向

　　當(dāng)前我國戶籍制度改革的重點與難點并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，其著力點與突破方向應(yīng)放在如何打破現(xiàn)有的利益格局而不造成新的社會沖突與群體對立，如何革除其利益分配功能而使其回歸到僅僅作為對人口進行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫(yī)療、社會保障等基本福利但不至于使地方財政捉襟見肘這三個方面。這三個問題處理好了，改革過程中的一系列制度性障礙才有可能徹底瓦解。同時還必須明確，戶籍改革的最終目的不僅是還農(nóng)民以遷徙的自由，給農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相等的`權(quán)利，更重要的一點是使他們獲得自由發(fā)展的可能，賦予他們與城鎮(zhèn)居民競爭的能力。因此只有不斷夯實經(jīng)濟基礎(chǔ)、穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，努力提高農(nóng)村勞動力的個體素質(zhì)與能力，實現(xiàn)社會的全面發(fā)展與進步，才有可能使我國戶籍制度以及由其帶來的一系列問題得到最終解決。

　　計劃目標(biāo)

　　形成于計劃體制時代的戶籍制度，已成為當(dāng)前社會健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動的時代，這種滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)，由此導(dǎo)致了嚴重的社會與政治問題：過億農(nóng)民工在沿海新興工業(yè)區(qū)打工，數(shù)以千萬計的白領(lǐng)以外來人口的身份生活于大城市，同樣數(shù)以千萬計的人口在異地從事工商業(yè)。這三類人口對所在城市貢獻了大量稅收，但卻難以全部享受理應(yīng)得到的公共服務(wù)和公共品。另一方面，這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對常住外來戶籍人口的福利責(zé)任。但這一做法的后果，卻是政府對公民的管理存在失靈。從國民平權(quán)與政府有效管理兩個角度看，現(xiàn)行戶籍制度都應(yīng)廢除，轉(zhuǎn)而建立以保障國民自由遷徙權(quán)為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數(shù)白領(lǐng)和農(nóng)民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場而曾出臺的政策：買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實就是以戶籍隨人轉(zhuǎn)為基本原則，一個人常住某地，即可獲得該地的戶籍。

　　因此，理想的戶籍制度是自動登記制度。一個人出生在某地，就自動登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進入另一個地方，不論是城市、鄉(xiāng)村，居住一定時間，并準(zhǔn)備長期居住下去，就應(yīng)當(dāng)獲得本地戶籍。當(dāng)然，不論人口遷入對一個地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設(shè)置戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續(xù)居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動登記制度區(qū)別于如今戶籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標(biāo)準(zhǔn)者，地方政府必須自動登記�，F(xiàn)有戶籍制度也設(shè)立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結(jié)果，不少合乎標(biāo)準(zhǔn)者依然不能登記為本地居民戶口。

　　有專家解讀“以房管人”制度時說：“戶籍制度改革要考慮實際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實屬于鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地戶籍，他們?nèi)匀痪幼≡诒镜�，使用著本地的公共品，比如地鐵、道路、醫(yī)院、水、電、氣等。政府確實可以回避某些公共品供應(yīng)責(zé)任，但同時，政府對他們也就沒有完整的管理權(quán)，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。

　　觀點意見

　　戶籍制度改革，沒有產(chǎn)生根本性的沖擊

　　所謂“戶籍制度文化”，是長期戶籍制度之下社會權(quán)益的不合理所形成的觀念。農(nóng)村孩子生來就是農(nóng)村戶口，進了城的農(nóng)村居民是“跳了龍門”;即便是大城市與小城市之間也因著經(jīng)濟上的差距有著身份的差異。

　　比如引起媒體廣泛關(guān)注的“講上海話有沒有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調(diào)即是這類文化的代表。在一些人看來，城市原住民才是城市的主人，所有外來者則是客人。客人不能搶了主人的飯碗，更不能搶主人的頭銜“戶口”。如此觀點，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標(biāo)的城市而言，是不利于發(fā)展的。

　　一直以來，中國許多經(jīng)濟發(fā)達的大城市被看成“改革開放前沿”，所謂改革開放，不僅是對外開放，還有對內(nèi)開放。對外尋找發(fā)展通道，對內(nèi)謀求合作機遇，而戶籍制度改革便是對內(nèi)開放的一種。如何調(diào)整戶籍制度下的利益格局，破除戶籍制度背后的地方保護壁壘，沖破傳統(tǒng)的“戶籍制度文化”，是改革開放前沿城市的使命。

　　戶籍制度改革，不能只考慮精英

　　大家也應(yīng)該認識到，戶籍制度的改革有一個大的趨勢和一個大的方向是不可以逆勢而行的，戶籍制度的改革應(yīng)該是有助于人的解放和經(jīng)濟的發(fā)展，切實實現(xiàn)《憲法》賦予公民的權(quán)力。如果各地都自說自話，把各地戶口當(dāng)成獎勵有才能人的獎品，把戶籍改革弄成是讓少數(shù)有能力的精英得到他們想得到的城市戶口，恐怕那和在戶籍制度上實現(xiàn)真正平等的全世界都認同的宗旨背道而馳了。

　　最優(yōu)社會流動，需要解放戶籍桎梏

　　“人挪活、樹挪死”，然而以戶籍制度為桎梏的中國式流動，往往成為一種令人尷尬的身份迷失:從最初的“盲流”到“外來工”、“農(nóng)民工”，在工不工、農(nóng)不農(nóng)之間，始終連最基本的身份融入都無法做到，猶如成為一片無根的浮萍，改革開放三十多年以來，我們已經(jīng)親身感受了社會流動帶給我們的種種好處，但是具體在個體層面，這些流動的人員，卻一直默默忍受著不合理戶籍制度的束縛，而且也限制著社會流動的最優(yōu)化。

　　人口流動是社會發(fā)展的必然結(jié)果，有利于人才交流和勞動力資源配置和社會均衡發(fā)展�？焖俚慕�(jīng)濟發(fā)展必然產(chǎn)生大量的人口流動，美國、澳大利亞以及我國香港等地都是世界上人口流動量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區(qū)，同時也是經(jīng)濟高速發(fā)展之地。而再從社會學(xué)角度看，人口流動分為向上流動和向下流動，一個社會如果缺少這樣可上可下的流動，變成僵化的社會結(jié)構(gòu)，那么其危害性就是輕微的沖擊，都隨時可能導(dǎo)致這個社會結(jié)構(gòu)崩盤。順暢的人口流動能促進社會結(jié)構(gòu)的不斷地新陳代謝。

　　改革措施

　　2014年6月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》。會議指出，加快戶籍制改革不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。

　　會議指出，加快戶籍制度改革是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項重大措施。要堅持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，尊重群眾意愿，不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。要優(yōu)先解決好進城時間長、就業(yè)能力強、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。

　　會議強調(diào)，戶籍制度改革是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進相關(guān)領(lǐng)域配套政策制度改革。要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，維護好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。要區(qū)別情況、分類指導(dǎo)，由各地根據(jù)中央的總體要求和政策安排，因地制宜地實行差別化落戶政策。要促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補，增強中小城市和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟集聚能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。

　　改革亮點

　　2014年7月30日，備受關(guān)注的中國戶籍制度改革方案得以面世。

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